“合并處罰”一直以來(lái)在消防行政處罰領(lǐng)域應(yīng)用較少，尤其未能引起防火監(jiān)督隊(duì)伍對(duì)該現(xiàn)象的高度關(guān)注。文章從“合并處罰”的概念、法律依據(jù)、使用原則等入手，結(jié)合日常消防監(jiān)督執(zhí)法工作實(shí)踐，對(duì)“合并處罰”在消防行政處罰中的應(yīng)用進(jìn)行了簡(jiǎn)單說(shuō)明，并提出了制作相關(guān)法律文書的注意事項(xiàng)。
新《消防法》頒布實(shí)施以后，出現(xiàn)了許多新的消防安全違法行為名稱，而且針對(duì)一家單位或個(gè)人存在兩種或兩種以上消防違法行為如何進(jìn)行消防行政處罰的問題上，多數(shù)消防監(jiān)督干部都比較迷惑，不知如何處理，筆者結(jié)合日常消防監(jiān)督工作淺談一點(diǎn)個(gè)人的看法和感受。
一、“合并處罰”的概念和法律依據(jù)
《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》第十六條規(guī)定：有兩種以上違反治安管理行為的，分別決定，合并執(zhí)行。行政拘留處罰合并執(zhí)行的，較長(zhǎng)不超過二十日。
《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》(公安部令第88號(hào))第一百三十八條規(guī)定：一人有兩種以上違法行為的，分別決定，合并執(zhí)行，可以制作一份決定書，分別寫明對(duì)每種違法行為的處理內(nèi)容和合并執(zhí)行的內(nèi)容。
《建設(shè)工程消防監(jiān)督管理規(guī)定》(公安部令第88號(hào))第四十四條規(guī)定：依法應(yīng)當(dāng)經(jīng)公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)進(jìn)行消防設(shè)計(jì)審核的建設(shè)工程未經(jīng)消防設(shè)計(jì)審核和消防驗(yàn)收，擅自投入使用的，分別處罰，合并執(zhí)行。
所謂“合并處罰”，是指一個(gè)行政相對(duì)人（組織或個(gè)人）在某一個(gè)行政法律關(guān)系中，存在兩種以上應(yīng)當(dāng)受到行政處罰的違法行為，有管轄權(quán)的行政機(jī)關(guān)對(duì)其違法行為分別裁量后，按照法定的原則，決定應(yīng)給予何種、何程度的行政處罰并合并執(zhí)行的適用制度。合并處罰的適用應(yīng)符合3個(gè)條件：1、必須是同一個(gè)行政相對(duì)人。根據(jù)上述概念，若不是同一個(gè)行政相對(duì)人，不存在合并處罰問題。2、必須存在兩種以上違法行為。這也是合并處罰的前提條件，若不存在兩種以上（兩種）違法行為，談不上合并處罰。3、必須是同一個(gè)法律關(guān)系。刑事法律關(guān)系和行政法律關(guān)系是兩種完全不同的法律關(guān)系，因而必須在同一個(gè)刑事法律關(guān)系或行政法律關(guān)系下才可適用“合并處罰”，比如，一人同時(shí)具有兩種以上違法行為，不論是同時(shí)違反《道路交通安全法》的行為，還是違反《消防法》的行為，抑或是違反其他法律的行為，甚至是同時(shí)違反幾部法律的行為，依法都應(yīng)給予行政拘留的，均可以合并執(zhí)行。
二、正確使用“合并處罰”的意義
1、正確使用合并處罰，有利于同違法行為作斗爭(zhēng)。一個(gè)違法主體有多個(gè)違法行為，一般來(lái)說(shuō)具有更大的社會(huì)危害性，根據(jù)處罰與違法行為相適應(yīng)的原則，理應(yīng)受到較重的處罰。
2、正確使用合并處罰，有利于違法行為人改正違法行為。根據(jù)合并處罰的原則，行政機(jī)關(guān)要對(duì)相對(duì)人不同的違法行為分別裁量，合并處罰。正確使用合并處罰，就能使違法行為人明白自己違反了哪些法律條款，由此而受到何種處罰，有利于逐項(xiàng)改正違法行為。
3、正確使用合并處罰，有利于復(fù)議、訴訟等監(jiān)督程序的順利進(jìn)行。只有正確使用了合并處罰，復(fù)議機(jī)關(guān)和人民法院才能清楚看出行政機(jī)關(guān)是如何根據(jù)行政相對(duì)人的違法行為定性量罰的，使行政處罰不因適用法律錯(cuò)誤或量罰失當(dāng)?shù)仍蛑聰≡V。
三、“合并處罰”使用的原則
1、并罰原則，亦稱相加原則、累加原則或合并原則等，是指違法主體（行政相對(duì)人）在有兩種以上需處罰的違法行為時(shí)，分別定性裁量后較相加、合并執(zhí)行的合并處罰規(guī)則。
2、吸收原則，是指將兩種以上應(yīng)當(dāng)處罰的違法行為分別定性裁量，然后選擇相同罰種中較重要的一種罰項(xiàng)執(zhí)行處罰，其余較輕的罰項(xiàng)被吸收而不予執(zhí)行。換言之，它是由兩種以上違法行為中處罰幅度較重的處罰吸收其它較輕的處罰，或者由較重處罰吸收其它較輕的處罰，僅以較重的處罰作為執(zhí)行處罰的合并處罰規(guī)則。
3、限制加重原則，亦稱限制并科原則，是指在對(duì)數(shù)種違法行為分別采取罰款的行政處罰時(shí)，其罰款金額應(yīng)在各單項(xiàng)罰額中較高單項(xiàng)罰款額以上、各單項(xiàng)罰款額之和以下的幅度內(nèi)給予處罰的合并處罰規(guī)則。
4、折衷原則，亦稱混合原則，是指對(duì)數(shù)種違法行為的合并處罰不單純采用并科原則、吸收原則或限制加重原則，而是根據(jù)法定的處罰性質(zhì)及特點(diǎn)兼采并科原則、吸收原則或限制加重原則，以分別適用于不同處罰的合并處罰規(guī)則。換言之，它是指以上述一種原則為主、他種原則為輔，將其分別適用于不同處罰的合并處罰方法。鑒于上述三種原則各有得失、難以概全，這種綜合兼采用多種原則的作法，能夠使上述各原則得以合理取舍、揚(yáng)長(zhǎng)避短、趨利除弊、互為補(bǔ)充、便于適用，綜合發(fā)揮統(tǒng)一的較優(yōu)化功能。
四、兩種及以上消防安全違法行為的認(rèn)定
修訂后的《消防法》實(shí)施以后，為保證正確、統(tǒng)一執(zhí)法，公安部對(duì)《消防法》規(guī)定的公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)管轄的消防安全違法行為名稱（即消防行政處罰案件案由）進(jìn)行了規(guī)范，共51種。筆者認(rèn)為，消防監(jiān)督人員在進(jìn)行消防行政處罰時(shí)應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行公安部51種消防安全違法行為的規(guī)定，兩種及以上消防安全違法行為的認(rèn)定也應(yīng)以這51種消防安全違法行為為主，而不應(yīng)該以《消防法》中的條、款、項(xiàng)為認(rèn)定依據(jù)，比如，某單位存在消防設(shè)施、器材或者消防安全標(biāo)志的配置、設(shè)置不符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，且存在消防設(shè)施、器材或者消防安全標(biāo)志未保持完好有效，雖然上述違法行為均違反了《中華人民共和國(guó)消防法》第六十條第一款第（一）項(xiàng)規(guī)定，但卻是兩種消防安全違法行為，案由為兩個(gè)。另外，在消防安全違法行為名稱的表述上，可以根據(jù)具體的消防安全違法行為及對(duì)象，選擇進(jìn)行表述，比如“損壞、挪用、消防設(shè)施、器材”，具體實(shí)踐中可以根據(jù)具體行為，選擇“損壞消防設(shè)施”、“挪用消防設(shè)施”、“損壞消防器材”、“挪用消防器材”作為消防安全違法行為。
在消防監(jiān)督執(zhí)法中，有部分行為雖然從數(shù)量上看是多種消防安全違法行為，但實(shí)際上卻是一種消防安全違法行為，應(yīng)引起消防監(jiān)督人員的注意：《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第二十九條規(guī)定，違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰。法律另有規(guī)定的除前款規(guī)定的期限，從違法行為發(fā)生之日起計(jì)算；違法行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，認(rèn)為終了之日起計(jì)算。可見，存在連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的違法行為只能視為一種違法行為，比如滅火器損壞，不能說(shuō)“昨天損壞是一種違法行為，而今天仍然損壞又是另一種違法行為”。
五、法律文書的制作
針對(duì)單位或個(gè)人存在兩種及以上消防安全違法行為需要合并處罰時(shí)，在法律文書的制作上應(yīng)當(dāng)注意以下幾點(diǎn)：
一是《受案登記表》，只需制作一份《受案登記表》即可，案由中分別列舉消防安全違法行為名稱；
二是詢問筆錄，詢問筆錄應(yīng)根據(jù)具體消防安全違法行為分別對(duì)待，如果單位的違法行為分別由不同人造成，應(yīng)分別詢問，如果詢問一人便能說(shuō)清違法行為事實(shí)，只需詢問一人即可，總之應(yīng)弄清消防安全違法行的成因和事實(shí)；
三是告知和處罰審批，應(yīng)當(dāng)按照其所實(shí)施的每一個(gè)違法行為分別進(jìn)行告知，有幾種行為就分別制作幾份告知筆錄和處罰審批表，而不能合并作一份告知筆錄和一份處罰審批表；
四是聽證程序的應(yīng)用，雖然是合并處罰，但是否聽證仍然應(yīng)依據(jù)每一份告知處罰的內(nèi)容決定，而不能依據(jù)可能合并處罰的內(nèi)容決定是否聽證；
五是《處罰決定書》，合并處罰的處理決定可以制作一份處罰決定書，在決定書上寫明對(duì)每種違法行為的處理決定和合并執(zhí)行的內(nèi)容，也可以制作多份處罰決定書，對(duì)幾個(gè)違法行為分別下發(fā)處罰決定，而后合并執(zhí)行；
六是合并處罰執(zhí)行結(jié)果的處理，對(duì)于同種類型的處罰，直接合并執(zhí)行，比如，兩個(gè)以上罰款處罰按照罰款數(shù)額相加，但應(yīng)合理確定罰款數(shù)額，罰款數(shù)額應(yīng)在各單項(xiàng)罰額中較高單項(xiàng)罰款額以上、各單項(xiàng)罰款額之和以下的幅度內(nèi)確定；兩個(gè)以上的行政拘留處罰按照拘留天數(shù)相加，但相加天數(shù)較長(zhǎng)不得超過20天；兩個(gè)以上的警告處罰就同時(shí)向被處罰人作出即可。對(duì)于不同種型的處罰，直接同時(shí)執(zhí)行即可，但對(duì)于“公眾聚集場(chǎng)所未經(jīng)消防設(shè)計(jì)審核、消防驗(yàn)收和消防安全檢查擅自投入使用、營(yíng)業(yè)”的消防安全違法行為，在執(zhí)行合并處罰時(shí)，除了罰款數(shù)額相加以外，對(duì)于“三停”的合并處罰，筆者認(rèn)為只需執(zhí)行“責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)”即可。
總之，“合并處罰”既是法學(xué)理論問題，也是個(gè)執(zhí)法實(shí)踐問題，執(zhí)法理論來(lái)源于執(zhí)法實(shí)踐，又指導(dǎo)、服務(wù)于執(zhí)法實(shí)踐，正確掌握和使用“合并處罰”的法律條款，對(duì)提高我們的消防行政執(zhí)法水平，更好地體現(xiàn)消防行政執(zhí)法的公平、公正原則，以及整頓和規(guī)范消防安全秩序，使我們國(guó)家的經(jīng)濟(jì)、法制環(huán)境更快地向國(guó)際接軌等都有著極其重要的意義。
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